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原创：张小劲 陈波 中国社会治理研究会 2023-01-12 09:40 发表于北京
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张小劲1, 陈波2. 以数据治理促进政府治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”[J]. 社会政策研究, 2022, (3):47-60.
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张小劲1, 陈波2. "以数据治理促进政府治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”." 社会政策研究 3(2022):47-60.
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张小劲1, & 陈波2. (2022). 以数据治理促进政府治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”. 社会政策研究(3), 47-60.
【摘 要】应用政务热线系统是政府数据治理的重要举措，分析利用政务热线数据是实现技术赋权与技术赋能的关键。本文在对政务热线数据的概念、基本特征、属性、功能进行界定基础上，系统论述了数据治理促进政府治理的机制。本文认为，政务热线数据由公众主动参与生成，其既是政府“用数据进行治理”的新型数据资源，也是“对数据进行治理”的全新回应对象；政府将数字技术嵌入科层制推进治理结构再造与业务流程重塑，通过“以数感知”“依数治理”“循数决策”实现对民众诉求的敏锐把握、科层体制的有效激励和公共资源的科学配置，从而实现政务热线数据对政府科学治理的技术赋能；政府以政务热线数据的回应率、解决率和满意率为激励指标，建立起“上级政府—基层政府—社会”的治理体系，将公众诉求与评价嵌入治理全过程从而实现政务热线数据对政府回应治理的技术赋权。
【关键词】数据治理 政务热线数据 技术赋能 技术赋权
从地方政府治理实践来看，政务热线已经深深地嵌入到政府活动之中，其既是政府服务框架的必要组成部分，也与政府决策密切相关。现今的政务热线不再只是过去“遇事求解、有难求助”的沟通渠道，名称上发生了从“市长热线”到“市民热线”、从“政务热线”到“便民政务热线”的微妙变化，同时还以更多的数字化工具形式集成了大量的政府服务项目和咨政内容，例如网上政务大厅、一网通办、智慧终端、指尖政府、专用型APP、嵌入式APP、地方性公众问政论坛等等（孟天广、郑思尧，2017）。同时，政务热线为政府决策提供了重要的数据支撑，无论是应急管理中心还是城市治理中心，无论是智慧城市、“城市大脑”还是“领导驾驶舱”，其中动态化、实时化展示的内容都与政务热线电话数据的描述、刻画以及分析紧密相关。
然而，政务热线及其相关联的数字政府建设也存在着若干问题：在政务热线高歌猛进的建设、转型与变革当中，其底层的配套基础设施尚未及时完成；在大量展示点对点快速解决个体化民生难题成就的同时，政务热线所积累积存的大量数据并没有得到深入开发，致使相关数据的巨大价值并没有得到充分利用（郑跃平、梁春鼎、黄思颖，2018）。与此同时，政务热线及其相关的政府数字化转型还存在着许多共性问题：一是唯技术主义，例如城市管理的数字化发展过于依靠传感数据和遥感数据，而相对缺少或没有融合“人感数据”，使得城市管理变得缺少“温度”和“温情”以及对民生诉求的感知；二是形式主义，很多城市管理的数字化展示中心，大屏展示的大多是模拟数据、静态数据和专为展示而开发的数据，并非真实数据和实时数据，数字化的城市管理往往处在“能看不能用”的境地；三是仪式主义，大量的博览会、会议和论坛提供了最前沿的理念、最先进的方法，却往往导致信息和理念过载，实际应用乏力、可落地性不足。
现有关于政府数据治理的讨论可以分为三类：其一，对政务热线之于社会治理与城市治理宏观作用的理论分析（鲍静、张勇进，2017；黄璜，2018；夏义堃，2020；江文路、张小劲，2021；孟天广，2021；孟天广、黄种滨、张小劲，2021）；其二，对政务热线发展历程的介绍与发展现状的评估（戴长征、鲍静，2017；陈志成、王锐，2017；郑跃平等，2020）；其三，对政务热线引发的因果关系的行为主义研究（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；赵金旭、王宁、孟天广，2021）。上述研究为研究政务热线系统及其数据奠定了一定的基础，然而在宏观作用的理论分析和微观作用的行为分析之间，还存在着大量的“中程”机制需要关注，特别是在中国现代化转型过程中的大城市场景中，对政务热线数据如何能够提升政府治理能力的因果机制进行详尽探究，是一个需要倾注更多精力的研究课题。易言之，在信息科学技术飞速发展的背景下，我们应该理性看待技术向社会赋权和向政府赋能的转化过程，更加关注数据治理端的问题，特别是政务热线数据本身的特征、属性与功能，这是充分发挥政务热线作为治理工具之价值的基础；同时，也要关注在新的治理形态之下出现的政务热线数据所引发的连带效应，利用政务热线已经提供的数据做深入的挖掘和利用；此外，还需要关注基于政务热线数据建立起的一整套数据治理系统，并将这一整套融合社会治理理念与方式的政务热线系统充分落实于国家治理实践中。
为此，本文结合前期对北京“12345”市民服务热线后台数据处理的研究工作，总体回顾政务热线的发展历程与功能演进，对政务热线数据进行政治学意义上的概念界定，对其基本特征、性质与功能进行分析；在此基础上，本文将立足于以北京为代表的超大型城市的治理实践，对基于政务热线数据的政务热线系统的建立、调试、运作进行剖析，从其对政府技术赋能和对社会技术赋权两个维度来分析数据治理促进政府治理的机制。
在“数据治理”基础上衍生出的“政府数据治理”概念需要适应于政府治理的理论框架（颜佳华、王张华，2019）。政府治理是指政府作为治理主体，对社会公共事务的治理。如果说政府治理的对象和内容包含着政府对于自身、市场及社会实施的公共管理活动（王浦劬，2014），那么政府数据治理“不仅是政府机构内部数据的治理，更是政府为履行社会公共事务治理职能，对自身、市场和社会中的数据资源和数据行为的治理”（黄璜，2018）。
就此而论，政府数据治理包含双重内涵：一是“用数据进行治理”，二是“对数据进行治理”。就“用数据进行治理”而言，其从属于治理理念层面，强调数据为治理构造了一个新的治理场域，推动治理主体以一种新的观念和视角去重新审视治理，要求治理主体主动顺应数据时代所呈现出的新特征和新趋势去推动治理变革，即主动对数据资源进行开发和应用并以数据资源为基础和依托来开展治理。就“对数据进行治理”而言，强调数据指标并非只是政府治理对象的表征描述，要看到其背后是来源于社会个体的真实需求，需要治理主体增强治理效能，积极回应隐藏在数据背后的个体诉求，并且对数据进行关联性分析和主题性延展，增强政府“读懂社会”以及回应社会的能力。
其次，作为回应对象，实现“对数据进行治理”。政务热线属于百姓日常生活中的非紧急求助途径，“遇难求助、有事即拨”是其基本特点，因此产生的相关数据是用户生成的，是以真实诉求为指向的（孟天广、黄种滨、张小劲，2021）。已有的表达诉求途径均有其专业职能与使用门槛，其中警务热线、医疗救助热线、消防热线具有针对公众紧急事项的专用范围；网络留言板对非网民群体设置了技术门槛；信访信箱等途径则具有较高的使用成本。综合来看，“12345”热线电话整合了政府职能部门的诉求表达途径，针对公众基于日常生活的非紧急事项，电话的广泛普及也最大限度地降低了其使用门槛。上述因素造就了其低成本、广覆盖、高包容的基本特性，这也使得热线电话数据不同于基于特定主题进行的抽样调查数据，克服了抽样偏差问题，能够反映真实的民众诉求。
一是离散式和平行化的发展，表现为多条线路沟通、多个中心受理、处置单一事项。在此阶段，可以将政务热线理解为各层级、各部门在科层制常规化运作的基础上增加了一条受理业务的途径，其主要作用体现为政务热线的单一工具价值，在一定程度上优化了办事流程、提升了服务效率（郑跃平、梁春鼎、黄思颖，2018）；但政务热线系统的构建与应用并未展开，基于数据共享的跨部门协作、赋权于社会从而形成协同治理等数字政府的潜在优势还只存在于指导性文件的设想之中。
二是集成式和总台化的发展，表现为多条热线沟通、一个总台受理、处置多种事项，或者是一条热线沟通、一个总台受理、处置复合事项。以2011年工业和信息化部印发的《国家电子政务“十二五”发展规划》为标志，随着《促进大数据发展行动纲要》《国家信息化发展战略纲要》等重要文件相继出台，不少地方政府也加快研究制度设计，并陆续出台相关文件，形成了顶层设计与地方探索两相呼应的局面。各城市在办事流程、考核标准、部门协同、服务效率等方面出台了规范标准，涌现出浙江“数字化转型”、广东“数字政府改革”、上海“一网通办”、北京“12345”热线等地方改革案例。同时各城市开始建立政务热线系统，尝试将以往分布于多个层级与部门的专线整合归并到一个平台和一个热线，建立起一整套基于数据流与业务流的任务分配和考核评定机制。
三是融通式和平台化的发展，表现为多种渠道沟通、一个平台受理、处置综合事项。在2018年之后，北京、上海、广州等政务热线先行城市开始探索政务热线系统的融通式发展和平台化建设，一方面政务热线数据流背后的部门协同效率得到进一步优化，通过设立专门的数字政府管理部门，实现资源集中、人员集中、技术集中，形成合力为其他部门提供统一的IT管理和服务（黄璜，2020）；另一方面，以政务热线为核心，手机端应用、微信小程序等多种数据端接入到政务热线系统中，大数据、云计算、区块链等新技术也更广泛地应用于数据的挖掘和决策辅助之中。数字政府的平台化建设是从流程范式向数据范式的顶层设计转变的内在要求，也是解决传统电子政务建设固有问题的应对方案。
在政务热线的发展历程中，供给侧的三重驱动发挥了关键作用：首先，政府理念变化和工作重点调整，即服务型政府理念的提出和近年来“放管服”改革的启动，政府的工作重点从审查审批向主动提供政府服务的转移（黄璜，2020）；其次，通信技术的发展，包括私人电话、公用电话以及移动电话的迅速普及和互联网用户的剧增，使得拨打政务热线电话极其简捷方便；最后，服务样式的变迁，主要是提供政务热线服务的外包服务公司以更加专业化的方式介入服务流程，不再是由政府编制人员或临聘人员所提供的小规模的政务热线服务。
首先，以热线为基干的扩展型发展。例如，许多城市依托政务热线开发了“多入口”，如政务APP的相关投诉入口、互联网论坛、融媒体留言板等等，统一接收和处理“多渠道”或复合渠道的诉求，包括来信来访信息、短信信息、110电话转发的非紧急求助信息以及基层人大、政协等交转的诉求信息。
其次，以热线为基准的标准化操作。例如，许多城市的政务热线已经开始提供更多类型的政务服务，除诉求表达和投诉举报以外还包括了公众政务备询、政策备询和法规备询等，甚至包括特殊时期或极端情境下的心理安抚和干预工作；更重要的是，政务热线以“人际交流”为主的交流方式及其标准化操作，将会为“人机交流”准备必要的知识基础、实操经验和标准程序，从而在更大范围内改善市民与政府之间的沟通状况。
最后，以热线为基线的数据分析。政务热线的核心要旨是倾向民生和贴近民众，其所提供的基础性数据分析要比其他分析更加聚焦和精准，因而以热线为基线，融入更多的其他数据源的数据，会使政务热线数据分析的决策辅助功能有进一步的提升和发展。
总体而言，总客服和总枢纽的问题相对容易解决，或者是已经有成功的典型可供学习效仿，或者是有系统的解决方案可供贯彻落实；但“总参谋”的问题还存在着较多的困难和障碍，因此更值得关注和研究。
本文认为，通过政务热线数据对民众诉求的感知体现出“点—线—面—体”的系统性，即可以从问题点位过渡到线性关联感知，再发展到面板规模的感知和整体感知的分析，通过这样的发展能够对特定行政区划内的民生难题不仅有点状的个体感知，而且有更全面、更系统的理解。
首先，治理问题的层级分化与聚焦。依据政府治理理论和政府回应性理论，可以将政府治理的特点和属性做出层级性的区分，即国家治理、省域治理、市域治理、区县治理以及基层治理，其属性特征大体可以分为战略型、枢纽型、回应型和处置型，不同的治理类型所使用的治理工具、功能和资源也有所不同。这种不同层级的政府治理及其属性特征同样制约和规范着政务热线数据的感知属性和分析侧重，既有共通的感知呈现和分析结果，又有相异的感知聚焦和分析重点，其最基本的特征是向下穿透两级。具体来说，对于省级政府而言，政务热线数据分析需要穿透下属地级市和县（区），突显区块和板块的问题；市级政府层面，则要穿透县（区）和乡镇（街道），突显团组和组块的问题，例如北京市的300多个街道（乡镇），可以根据政务热线数据中投诉率、解决率和满意率等情况而做出标识；乡镇（街道）层面，则要穿透小区和楼宇，突显问题发生的点位。
其次，治理问题的部门归责与协同。政务热线数据不仅仅是民众的诉求，也是政府需要解决的问题，这就要求政府建立起能够快速回应诉求的治理机制。但科层制的诸种内在限度使得科层治理机制存在治理短板，制度惯性和制度刚性可能导致反应迟钝和治理失灵（王浦劬、汤彬，2019；过勇、贺海峰，2021）。而政务热线数据的引入，有利于政府从两个维度克服科层治理机制的弊端：其一，在政务热线系统中，民众诉求作为一项项任务单被按照属地和职能双重标准精准分配到具体的执行人，建立起一个清晰的权责链条；其二，在不改变既有权力结构的基础上，赋予属地部门“事项召集权”（孙柏瑛、张继颖，2019），提升行政效率。该制度设计有利于克服既有的“条块”矛盾，特别是一些复杂事项超出作为“块块”的属地部门的职权范围，需要“条条”职能部门配合的情况。
最后，治理数据的体制嵌入与驱动。政务热线数据嵌入科层体制的切入点在于其提供了具有民生导向的政绩考核指标。一方面，党的十八大以来，国家高度重视民生保障工作，保障和改善民生被摆在更加突出的位置，政务热线数据中的民生导向指标在一定程度上形塑了地方政府的行为偏好；另一方面，政务热线数据能够进行集中于特定时间段的投诉问题排序，投诉发生属地排名和投诉指向部门排行。政务热线数据的处理结果和评估结果还涉及了解决率和满意率的属地和部门排列，其具有可测量、可观察、可比较的特征（周黎安，2007），并能与压力型体制特征相匹配，因此其构成了当前地方政府行动的制度约束和动力来源。
首先，完善治理结构，形成“上级政府—基层政府—社会”的治理体系。不同于其他政府回应公众的方式，在“接诉即办”的改革背景下，基于政务热线的政府回应体现出四项独特且重要的特征，包括即时性、便捷性、亲和性和有效性（孟天广、黄种滨、张小劲，2021），它不仅仅是一种信息技术，更引发了治理结构的调整，形成了“上级政府—基层政府—社会”的三元互动。其中，上级政府扮演管理者的角色，设定政务热线的响应率、解决率和满意率为激励机制；公众作为信息供给者、服务消费者和外部监督者（冯川，2021）；基层政府是在上级政府监督的条件下对民众诉求进行回应。这种治理结构的调整在一定程度上赋予了公众改变政府议程设置的权利，通过技术与治理之间鸿沟的弥合，缩减了基于权力理性的国家偏好与基于日常生活的公众偏好之间的张力。对政务热线数据的分析发现，真正依靠政务热线以及其所提供的基本公共服务的主要是低收入群体，在这个意义上来讲，政务热线无疑具有普惠性质。
其次，优化治理流程，公众诉求与评价嵌入治理全过程。我国的行政体制优势在于能够将体现国家意志的宏观战略与体现政府官员个人意志的微观策略相结合，既能够对干部行为构成制度约束，也能够对其施加足够的制度激励。这种体制的结构性特征体现为横向的政治晋升锦标赛制度与纵向的行政发包体制相结合，而压力型体制能够实现指标治理有效性的关键在于经济发展的国家意志转化为可测量、可比较的考核指标，形塑了地方政府的行为偏好，激发了官员的能动性（周黎安，2018）。进入新时代，国家战略更加突出民生导向，这也就意味着国家意志转化为政府官员个人意志的连接指标也要相应变化，但社会治理的衡量难度远大于经济发展，设置怎样的指标来实现有效的激励和有效的治理是关键。北京市的“12345”政务服务便民热线从两个方面有效回应了这个难题：一是“12345”直接来源于民众的日常生活场景，直接回应民众的民生诉求；二是作为衡量治理绩效指标的“响应率”“解决率”“满意率”，将复杂的、难以量化的社会治理绩效全面呈现出来。
基于政务热线数据的“响应率”“解决率”“满意率”的描述性统计结果，未来的政务热线系统还有更进一步的改革空间。“响应率”“解决率”“满意率”三项基本描述性指标分别指向基本指标、客观评价指标和主观评价指标，其中，响应率已经构成了政府日常运转的常规工作，解决率体现了地方政府的客观治理能力，而满意率则体现了当地民众对治理绩效的主观评价。将这三项指标结合进行分析则又会带来更深入的理解与认知。例如，结合投诉率与满意率进行分析（如图3所示），可以对治理成效进行类型划分，大体上可以将归类为亮点、难点、堵点和拐点，并可以进一步分为“大治大愈”“小治小愈”“久治难愈”“大治初愈”的不同情形。通过对政务热线数据的比对分析，可以发现哪些治理的难题得到初步缓解、哪些难题得到根本扭转，还有哪些难题仍然没有得到解决。
结合解决率和满意率进行分析，能够找到客观治理绩效与主观治理评价之间的差异。根据相关数据显示，2018年北京市“12345”数据反映出满意率高于解决率，也就是说存在超过10%的诉求事项并未得到客观上的解决，但是依然获得了群众主观上的满意评价。这类诉求事项多是公共基础设施、交通规划等需要多部门协作并进行长时间的政策实践的事项，这显然超出了政务热线考核对于响应时限的要求和规定。但这类诉求事项依然能够获得群众的满意评价，说明群众的满意评价依据是多样的，如对其进行耐心的政策讲解、采取亲民规范的沟通方式让其感知政府部门的重视等都能够提升其主观满意度。
换言之，政府在回应公众诉求的过程中不仅要秉持着问题导向，也须关注公众的主观感受。公众满意可以分为 “公共品物态转化型满意”和“个体认知转化型满意”两种类型（冯川，2021）。后一种满意是提高公众获得感、提升社会和谐程度、化解社会矛盾的关键。一方面，对于接受派单的基层政府来说，一些诉求因为超出了其权限、落实周期较长等，很难在客观上得到迅速解决；另一方面，通过对政务热线数据分析发现，诉求人可以从“诉求目标”与“诉求动因”两个维度将其分为“公益热心型”“暂时观望型”“私利敏感型”“情感发泄型”，这就需要政府针对不同的诉求人类型使用不同的回应策略，通过加强政策宣传、制度释疑、情感疏导、价值引导等方式促使诉求人转变观念和认知，同时在回应的过程中加强用语的规范性、表达的亲和性。
最后，突破被动回应，预判治理与主动施策兼顾。从治理过程来看，政务热线系统的运作是政府对民众诉求的被动回应，而政务数据的积累给政府进行“未诉先办”的主动施策与预判治理提供了可能性。从北京市的“未诉先办”改革来看，主要有两种主要形式：一是政府针对民众密集反映的问题，以问题为导向进行重点观察、摸排，从而找出问题产生的根本原因，寻求对问题的彻底解决，减少因同一问题造成的重复投诉；二是增强风险意识，延伸政府治理触角，对可能存在的问题隐患进行排查，及时进行防范和化解。实践中，基层政府与社区组织发挥其能动性，形成了一系列正式与非正式的行动策略，例如依据政务数据分析得出的重点问题，安排社区协管员重点巡逻排查；依据政务数据分析得出的问题的季节性规律，安排相关职能部门提前防范；建立起渗透性和延展性更强的“楼门长—居民小组—社区”的社区行动框架，实现社区内部居民诉求解决小循环。
无论从国家战略设定还是理论研究的预期走向来看，持续深化数据要素在治理中的关键作用显得越发重要，目前实践与理论还有很大的发展空间，基于此，本文提出三个方面的政策建议：首先，深入挖掘数据价值，持续释放数据原力。政府数据治理不仅关注政府自身数据，更加关注与治理过程相关的数据；不仅关注政府数据的管理效率，还要关注政府数据的治理效益（黄璜，2018）；不仅关注如何对数据进行治理，还要关注如何用数据进行治理。这就要求政府在挖掘数据价值方面做好三项工作：其一，加强数据生产与管理，既要对政府掌握的社会和公共服务数据进行管理和分析，还要重视政府与市场、社会互动而产生的大量民情民意数据；其二，细化数据生产和分析环节，对政府治理过程和环节进行分解，确保全过程、全领域和全要素的数据生产和管理；其三，促进政务热线数据与其他治理要素的联动性，将其与人口、经济、土地、环境等多领域、多类型、多来源的数据结合起来分析，提升政府数据分析能力与水平，持续释放数据原力。
其次，坚持创新数据治理，精细调试治理制度。在政务热线数据驱动政府数据治理的现代化进程中，既需要研究政务热线数据本身的数据特性，又需要研究数据适用于政府治理的制度性调整，唯有如此才能真正发挥政务热线数据的价值，不断缩小技术与治理之间的鸿沟，实现政府治理转型与提升。从政治学理论来说，这实际上是以数据治理推进政府治理。政务热线数据的应用有助于突破过去的部门壁垒、信息孤岛和数据烟囱，避免层级报告的偏差、实地考察的高成本。然而要真正实现精细化的治理、科学化的治理，还需要根据政务热线数据特性与功能做出针对性的制度调试。一方面，进一步设置精细化的政务热线指标体系，避免“一刀切”的指标考核制度，消除制度激励超越基层政府承载限度现象，让政务热线指标背后的民众诉求与评价成为政府体制持续运转的首要动力；另一方面，贯彻落实全过程人民民主，以政务热线系统的良性运转丰富全过程人民民主内涵，优化政务热线系统业务流程，增加民众参与社会治理的机会，提升基层社会动员水平，不仅让民众成为信息提供者、服务消费者、外部监督者，还要让其成为治理参与者和问题解决者，以提升社会参与活力和行动力。
最后，乘势打造数字政府，不断提升治理水平。政务热线数据驱动的技术赋权与技术赋能是政府治理由电子政务阶段转型为数字政府阶段的重要标志，以文件数据化、办公电子化、服务便利化为特征的电子政务具有典型的技术化特征，而以数据系统化、决策科学化、施策精准化为特征的数字政府则更具系统性和理念化特征，是全新治理理念和治理技术综合作用的结果。在打造数字政府的过程中，需要政府转型为国家治理的协调者，引领构建政府—市场—社会多元治理格局，在解决政府内部数据整合问题之后，加强政府与市场、社会之间的数据共享。在此基础上，进一步提升基于数据的治理效能，实现以数感知社会，特别是提升国家应对和处理社会危机和自然灾害等突发事件的反应速度和应对效率；实现依数治理，充分发挥数据连接民众诉求与政府偏好的作用，促进数据和业务、线上与线下的融合协同；实现循数决策，根据真实的数据和科学的分析来配置资源，改善政府提供公共服务的水平、质量与效益，加强对政府施政决策的评估与监督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】张小劲：清华大学政治学系教授、博士生导师；陈波：北京外国语大学国际关系学院政治学系讲师、硕士生导师。
⋆基金项目：北京市社科基金青年项目“首都功能定位与户籍制度改革研究”（项目编号：19ZGC012）；国家社会科学基金社科学术社团主题学术活动资助项目“智慧社区建设与社区服务智慧化研究”（项目编号：21STA043）。
来源： 中国社会治理研究会微信公众号
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I GB/T 7714
张小劲1, 陈波2. 以数据治理促进政府治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”[J]. 社会政策研究, 2022, (3):47-60.
I MLA
张小劲1, 陈波2. "以数据治理促进政府治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”." 社会政策研究 3(2022):47-60.
I APA
张小劲1, & 陈波2. (2022). 以数据治理促进政府治理：政务热线数据驱动的“技术赋能”与“技术赋权”. 社会政策研究(3), 47-60.
【摘 要】应用政务热线系统是政府数据治理的重要举措，分析利用政务热线数据是实现技术赋权与技术赋能的关键。本文在对政务热线数据的概念、基本特征、属性、功能进行界定基础上，系统论述了数据治理促进政府治理的机制。本文认为，政务热线数据由公众主动参与生成，其既是政府“用数据进行治理”的新型数据资源，也是“对数据进行治理”的全新回应对象；政府将数字技术嵌入科层制推进治理结构再造与业务流程重塑，通过“以数感知”“依数治理”“循数决策”实现对民众诉求的敏锐把握、科层体制的有效激励和公共资源的科学配置，从而实现政务热线数据对政府科学治理的技术赋能；政府以政务热线数据的回应率、解决率和满意率为激励指标，建立起“上级政府—基层政府—社会”的治理体系，将公众诉求与评价嵌入治理全过程从而实现政务热线数据对政府回应治理的技术赋权。
【关键词】数据治理 政务热线数据 技术赋能 技术赋权
一、问题的提出
数据被认为是这个时代的核心资源，围绕数据和信息而展开的公共政策实践已经成为当今政府治理的重要内容（黄璜，2018）。政府在数据治理方面存在巨大潜力，其不仅拥有海量政务数据，且这些数据来源广泛、类型多样，与社会的生产生活息息相关（郑跃平等，2020）。其中，政务热线数据是代表政府数据治理新趋势并引发社会治理新形态的关键数据类型，政府通过将数字技术嵌入科层制推进治理结构再造和业务流程重塑（江文路、张小劲，2021），社会借此拥有了更为便捷高效地表达偏好和获得回应的途径（赵金旭、王宁、孟天广，2021）。换言之，政务热线数据不仅是政府进行“指向数据治理”的新资源，也是进行“依据数据治理”的新手段，深入分析和挖掘政务热线数据是弥合技术与治理鸿沟的重要途径。从地方政府治理实践来看，政务热线已经深深地嵌入到政府活动之中，其既是政府服务框架的必要组成部分，也与政府决策密切相关。现今的政务热线不再只是过去“遇事求解、有难求助”的沟通渠道，名称上发生了从“市长热线”到“市民热线”、从“政务热线”到“便民政务热线”的微妙变化，同时还以更多的数字化工具形式集成了大量的政府服务项目和咨政内容，例如网上政务大厅、一网通办、智慧终端、指尖政府、专用型APP、嵌入式APP、地方性公众问政论坛等等（孟天广、郑思尧，2017）。同时，政务热线为政府决策提供了重要的数据支撑，无论是应急管理中心还是城市治理中心，无论是智慧城市、“城市大脑”还是“领导驾驶舱”，其中动态化、实时化展示的内容都与政务热线电话数据的描述、刻画以及分析紧密相关。
然而，政务热线及其相关联的数字政府建设也存在着若干问题：在政务热线高歌猛进的建设、转型与变革当中，其底层的配套基础设施尚未及时完成；在大量展示点对点快速解决个体化民生难题成就的同时，政务热线所积累积存的大量数据并没有得到深入开发，致使相关数据的巨大价值并没有得到充分利用（郑跃平、梁春鼎、黄思颖，2018）。与此同时，政务热线及其相关的政府数字化转型还存在着许多共性问题：一是唯技术主义，例如城市管理的数字化发展过于依靠传感数据和遥感数据，而相对缺少或没有融合“人感数据”，使得城市管理变得缺少“温度”和“温情”以及对民生诉求的感知；二是形式主义，很多城市管理的数字化展示中心，大屏展示的大多是模拟数据、静态数据和专为展示而开发的数据，并非真实数据和实时数据，数字化的城市管理往往处在“能看不能用”的境地；三是仪式主义，大量的博览会、会议和论坛提供了最前沿的理念、最先进的方法，却往往导致信息和理念过载，实际应用乏力、可落地性不足。
现有关于政府数据治理的讨论可以分为三类：其一，对政务热线之于社会治理与城市治理宏观作用的理论分析（鲍静、张勇进，2017；黄璜，2018；夏义堃，2020；江文路、张小劲，2021；孟天广，2021；孟天广、黄种滨、张小劲，2021）；其二，对政务热线发展历程的介绍与发展现状的评估（戴长征、鲍静，2017；陈志成、王锐，2017；郑跃平等，2020）；其三，对政务热线引发的因果关系的行为主义研究（Abdullah H S, Sharif N, Wah Y B.,2010；Hartmann S, Mainka A, Stock W G，2017；Wheeler, 2018；赵金旭、王宁、孟天广，2021）。上述研究为研究政务热线系统及其数据奠定了一定的基础，然而在宏观作用的理论分析和微观作用的行为分析之间，还存在着大量的“中程”机制需要关注，特别是在中国现代化转型过程中的大城市场景中，对政务热线数据如何能够提升政府治理能力的因果机制进行详尽探究，是一个需要倾注更多精力的研究课题。易言之，在信息科学技术飞速发展的背景下，我们应该理性看待技术向社会赋权和向政府赋能的转化过程，更加关注数据治理端的问题，特别是政务热线数据本身的特征、属性与功能，这是充分发挥政务热线作为治理工具之价值的基础；同时，也要关注在新的治理形态之下出现的政务热线数据所引发的连带效应，利用政务热线已经提供的数据做深入的挖掘和利用；此外，还需要关注基于政务热线数据建立起的一整套数据治理系统，并将这一整套融合社会治理理念与方式的政务热线系统充分落实于国家治理实践中。
为此，本文结合前期对北京“12345”市民服务热线后台数据处理的研究工作，总体回顾政务热线的发展历程与功能演进，对政务热线数据进行政治学意义上的概念界定，对其基本特征、性质与功能进行分析；在此基础上，本文将立足于以北京为代表的超大型城市的治理实践，对基于政务热线数据的政务热线系统的建立、调试、运作进行剖析，从其对政府技术赋能和对社会技术赋权两个维度来分析数据治理促进政府治理的机制。
二、政府数据治理与政务热线数据
（一）政府数据治理的双重内涵：用数据进行治理与对数据进行治理
数据治理并非单纯的技术概念，更是管理概念，其源于公司治理下企业对数据资产的治理，随着企业数据与日俱增，如何使之成为有价值的资产是当今企业治理的关键问题（黄璜，2018）。与之相关的问题包括数据的治理决策权、责任框架、质量把控、标准制定、安全保障等（夏义堃，2020），因此，有学者将数据治理界定为“为有效使用机构的结构化或非结构化信息资产而组织和实施的政策、流程和标准的实践”（Phanse, K., 2008）。在“数据治理”基础上衍生出的“政府数据治理”概念需要适应于政府治理的理论框架（颜佳华、王张华，2019）。政府治理是指政府作为治理主体，对社会公共事务的治理。如果说政府治理的对象和内容包含着政府对于自身、市场及社会实施的公共管理活动（王浦劬，2014），那么政府数据治理“不仅是政府机构内部数据的治理，更是政府为履行社会公共事务治理职能，对自身、市场和社会中的数据资源和数据行为的治理”（黄璜，2018）。
就此而论，政府数据治理包含双重内涵：一是“用数据进行治理”，二是“对数据进行治理”。就“用数据进行治理”而言，其从属于治理理念层面，强调数据为治理构造了一个新的治理场域，推动治理主体以一种新的观念和视角去重新审视治理，要求治理主体主动顺应数据时代所呈现出的新特征和新趋势去推动治理变革，即主动对数据资源进行开发和应用并以数据资源为基础和依托来开展治理。就“对数据进行治理”而言，强调数据指标并非只是政府治理对象的表征描述，要看到其背后是来源于社会个体的真实需求，需要治理主体增强治理效能，积极回应隐藏在数据背后的个体诉求，并且对数据进行关联性分析和主题性延展，增强政府“读懂社会”以及回应社会的能力。
（二）政务热线数据的双重作用：提供治理资源与作为回应对象
政府治理数据来源是多样的，可以从生成基源和生成方式两个维度将其划分为四种类型（如图1所示），政务热线数据是一种由市民主动生成的特殊数据类型。从生成基源的角度来看，政务热线数据是典型的用户生成数据，相对于由行政采集、经过多次数据转换、有人为干扰风险的数据，用户生成数据的可靠程度和分析价值更加值得重视。而在用户生成数据中，政务热线数据还可以同被动生成的其他数据（通讯数据、电力数据等）相融合，这不仅可以使政府对市民的收入状况、居住状况、交通状况等生活条件有更加全面的了解，更可以对民生问题及其发生的点位状况、聚散状况、变动状况有更精准的把握。基于其特有的数据特征，政务热线数据在政府数据治理中扮演着不可取代的角色，具体来说主要体现在其具有为政府提供治理资源和作为回应对象的双重作用。图1 政府治理数据类型划分
首先，提供治理资源，实现“用数据进行治理”。通过政务热线反映的诉求具有主题性和指向性，大多集中于百姓的日常生活和公共服务领域。而且这种民生诉求还体现出一定的及身距离规律，即在空间序列上往往呈现出家居、楼宇、小区、社区、街道和跨街道的逐层扩散特征；在主题序列上通常体现为基础民生问题（供水、供电、供气、供暖和垃圾处理等）、基本民生问题（食品、治安、小区物业管理和交通等）、发展民生问题（教育、就业、环保、购物等）以及优质民生问题（环境、文化、休闲、健身、外出旅行等）的连续扩展（赵金旭、王宁、孟天广，2021）。居民拨打政务热线电话投诉仅仅是一整个政策循环的开端，民众诉求在这个循环当中的每个环节都会留下其处理记录，一方面，通过政务热线反映的诉求本身所具有的社会属性，包括投诉发生的时间和空间、投诉问题的具体指向及其类型、投诉者的情感表达和情绪取向等；另一方面，政务热线服务要求保存其属地记录及其后续派单处理记录。因此，政务热线数据不仅能够反映出真实的社会问题发生的区域、人群、时间分布，还能够建立起真实有效的责任链条，建构出“诉求输入—政策转化—政策输出—政策评价”的政策循环体系。其次，作为回应对象，实现“对数据进行治理”。政务热线属于百姓日常生活中的非紧急求助途径，“遇难求助、有事即拨”是其基本特点，因此产生的相关数据是用户生成的，是以真实诉求为指向的（孟天广、黄种滨、张小劲，2021）。已有的表达诉求途径均有其专业职能与使用门槛，其中警务热线、医疗救助热线、消防热线具有针对公众紧急事项的专用范围；网络留言板对非网民群体设置了技术门槛；信访信箱等途径则具有较高的使用成本。综合来看，“12345”热线电话整合了政府职能部门的诉求表达途径，针对公众基于日常生活的非紧急事项，电话的广泛普及也最大限度地降低了其使用门槛。上述因素造就了其低成本、广覆盖、高包容的基本特性，这也使得热线电话数据不同于基于特定主题进行的抽样调查数据，克服了抽样偏差问题，能够反映真实的民众诉求。
三、政府数据治理变迁：政务热线的发展历程与功能演进
（一）发展逻辑与历程
从1983年沈阳开通第一条市长热线之后，中国各主要城市相继开通政务热线，北京、上海、济南等城市将各类特色服务热线进行统一整合，打造出具有广覆盖、低门槛、全开放特征的“12345”政务热线系统，目前推广范围已超过300个城市。从内在发展逻辑出发，可将政务热线系统发展历程划分为三个阶段。一是离散式和平行化的发展，表现为多条线路沟通、多个中心受理、处置单一事项。在此阶段，可以将政务热线理解为各层级、各部门在科层制常规化运作的基础上增加了一条受理业务的途径，其主要作用体现为政务热线的单一工具价值，在一定程度上优化了办事流程、提升了服务效率（郑跃平、梁春鼎、黄思颖，2018）；但政务热线系统的构建与应用并未展开，基于数据共享的跨部门协作、赋权于社会从而形成协同治理等数字政府的潜在优势还只存在于指导性文件的设想之中。
二是集成式和总台化的发展，表现为多条热线沟通、一个总台受理、处置多种事项，或者是一条热线沟通、一个总台受理、处置复合事项。以2011年工业和信息化部印发的《国家电子政务“十二五”发展规划》为标志，随着《促进大数据发展行动纲要》《国家信息化发展战略纲要》等重要文件相继出台，不少地方政府也加快研究制度设计，并陆续出台相关文件，形成了顶层设计与地方探索两相呼应的局面。各城市在办事流程、考核标准、部门协同、服务效率等方面出台了规范标准，涌现出浙江“数字化转型”、广东“数字政府改革”、上海“一网通办”、北京“12345”热线等地方改革案例。同时各城市开始建立政务热线系统，尝试将以往分布于多个层级与部门的专线整合归并到一个平台和一个热线，建立起一整套基于数据流与业务流的任务分配和考核评定机制。
三是融通式和平台化的发展，表现为多种渠道沟通、一个平台受理、处置综合事项。在2018年之后，北京、上海、广州等政务热线先行城市开始探索政务热线系统的融通式发展和平台化建设，一方面政务热线数据流背后的部门协同效率得到进一步优化，通过设立专门的数字政府管理部门，实现资源集中、人员集中、技术集中，形成合力为其他部门提供统一的IT管理和服务（黄璜，2020）；另一方面，以政务热线为核心，手机端应用、微信小程序等多种数据端接入到政务热线系统中，大数据、云计算、区块链等新技术也更广泛地应用于数据的挖掘和决策辅助之中。数字政府的平台化建设是从流程范式向数据范式的顶层设计转变的内在要求，也是解决传统电子政务建设固有问题的应对方案。
在政务热线的发展历程中，供给侧的三重驱动发挥了关键作用：首先，政府理念变化和工作重点调整，即服务型政府理念的提出和近年来“放管服”改革的启动，政府的工作重点从审查审批向主动提供政府服务的转移（黄璜，2020）；其次，通信技术的发展，包括私人电话、公用电话以及移动电话的迅速普及和互联网用户的剧增，使得拨打政务热线电话极其简捷方便；最后，服务样式的变迁，主要是提供政务热线服务的外包服务公司以更加专业化的方式介入服务流程，不再是由政府编制人员或临聘人员所提供的小规模的政务热线服务。
（二）功能演进与趋势
在政府治理中，政务热线系统实际上承担了三重功能角色：首先是“总枢纽”，政务热线承担着“上挂下联”的职责，既要接收市民个体化的诉求信息，又要向基层政府机构或行业部门派出工单，还要进行回访监督和绩效考核；其次是“总客服”，这包括制订和使用接听电话诉求的规范话术、处置诉求的标准流程、诉求分类的标准体系以及历史存留等；最后是“总参谋”，即通过自己的报告体系和受命执行的方式向党政领导机关提供热线诉求所呈现的风险指向或治理难点，向上级政府提供必要的决策辅助。未来，政务热线的三大基本功能还会有更多乃至更快的迭代发展。首先，以热线为基干的扩展型发展。例如，许多城市依托政务热线开发了“多入口”，如政务APP的相关投诉入口、互联网论坛、融媒体留言板等等，统一接收和处理“多渠道”或复合渠道的诉求，包括来信来访信息、短信信息、110电话转发的非紧急求助信息以及基层人大、政协等交转的诉求信息。
其次，以热线为基准的标准化操作。例如，许多城市的政务热线已经开始提供更多类型的政务服务，除诉求表达和投诉举报以外还包括了公众政务备询、政策备询和法规备询等，甚至包括特殊时期或极端情境下的心理安抚和干预工作；更重要的是，政务热线以“人际交流”为主的交流方式及其标准化操作，将会为“人机交流”准备必要的知识基础、实操经验和标准程序，从而在更大范围内改善市民与政府之间的沟通状况。
最后，以热线为基线的数据分析。政务热线的核心要旨是倾向民生和贴近民众，其所提供的基础性数据分析要比其他分析更加聚焦和精准，因而以热线为基线，融入更多的其他数据源的数据，会使政务热线数据分析的决策辅助功能有进一步的提升和发展。
总体而言，总客服和总枢纽的问题相对容易解决，或者是已经有成功的典型可供学习效仿，或者是有系统的解决方案可供贯彻落实；但“总参谋”的问题还存在着较多的困难和障碍，因此更值得关注和研究。
四、政务热线数据的技术赋能：用数据进行科学治理
政务热线数据增进政府治理效能的机制主要体现为以数感知、依数治理和循数决策。具体而言，其数据基本功能在于对社会诉求的整体刻画和深度把握，在此基础上既可以将政府回应诉求全过程产生的治理数据作为政府内部治理的指标，也可以通过关联分析和政策分析，就特定治理议题向政府提供政策评估参照和决策辅助信息。（一）以数感知：真实呈现民众诉求
政务热线数据是直接来源于民众日常生活的诉求数据，与结构化的信息不同，其是一种未经过加工的原始资源，往往处于孤立和分散的状态，具有半结构化和非结构化的特征，基于此的数据治理则更为微观和细化，这就首先体现为其“以数感知”的功能。基于热线电话数据处理所体现的数据治理呈现出“数据穿透”“时空穿梭”“颗粒缩放”的并行特征（孟天广、黄种滨、张小劲，2021）。其中，数据穿透是指经由热线电话数据可以实现从城市总体层面直达基层的民情理解和把握以及相应的基层政府工作绩效考察；时空穿越是指热线电话数据可以用来进行纵向时间节点的比较和横向空间地域的比较，从而发现社会治理问题的发生、发展和变化的基本规律，并进行民情预测；颗粒缩放是指基于热线电话数据可以通过对特定区域单元进行拉伸“放大”以及超越区域单元进行概略“缩微”的方式，更加精细和精准地研究社会治理问题的集聚和分散状态。
图2 政务热线数据的治理功能
基于政务热线数据的民众诉求感知包括四大类型：一是“动态度感知”，指通过政务热线数据可以了解特定行政辖区内当日、当周、当月和当季的市民诉求变化和特定时段内的动态变化以及典型案例或极端案例；二是“深入度感知”，指通过政务热线数据还可以针对特定民生问题了解其更加精细化、类型化的变动趋势；三是“大尺度感知”，指政务热线数据还可以完成更大范围内的历史数据的比较和分析，通过环比、同比数据分析了解其更多的发展趋势和变动情形；四是“关联度感知”，指将政务热线数据与其他多源异构数据进行比对，这些多源异构数据可能与自然灾害、人为失误、应急管理规律乃至政策叠加效应等相联结，通过数据分析对比，可以提炼和概括出某些规律性倾向或预警信息。本文认为，通过政务热线数据对民众诉求的感知体现出“点—线—面—体”的系统性，即可以从问题点位过渡到线性关联感知，再发展到面板规模的感知和整体感知的分析，通过这样的发展能够对特定行政区划内的民生难题不仅有点状的个体感知，而且有更全面、更系统的理解。
（二）依数治理：精准实施治理政策
数据驱动治理的关键在于数据流与业务流相融合，即数据的产生与积累能够嵌入既有的组织结构之中，这就需要从数据管理和组织变革两方面进行适配性改革。所谓的“依数治理”是从数据与组织适配性调试的角度来说，即政务数据的分析与应用适应于当前行政体制的基本特征，数据分析结果构成驱动政府治理的动力来源，通过数据治理突破科层制度的内在局限，从而实现政府治理水平的提升。首先，治理问题的层级分化与聚焦。依据政府治理理论和政府回应性理论，可以将政府治理的特点和属性做出层级性的区分，即国家治理、省域治理、市域治理、区县治理以及基层治理，其属性特征大体可以分为战略型、枢纽型、回应型和处置型，不同的治理类型所使用的治理工具、功能和资源也有所不同。这种不同层级的政府治理及其属性特征同样制约和规范着政务热线数据的感知属性和分析侧重，既有共通的感知呈现和分析结果，又有相异的感知聚焦和分析重点，其最基本的特征是向下穿透两级。具体来说，对于省级政府而言，政务热线数据分析需要穿透下属地级市和县（区），突显区块和板块的问题；市级政府层面，则要穿透县（区）和乡镇（街道），突显团组和组块的问题，例如北京市的300多个街道（乡镇），可以根据政务热线数据中投诉率、解决率和满意率等情况而做出标识；乡镇（街道）层面，则要穿透小区和楼宇，突显问题发生的点位。
其次，治理问题的部门归责与协同。政务热线数据不仅仅是民众的诉求，也是政府需要解决的问题，这就要求政府建立起能够快速回应诉求的治理机制。但科层制的诸种内在限度使得科层治理机制存在治理短板，制度惯性和制度刚性可能导致反应迟钝和治理失灵（王浦劬、汤彬，2019；过勇、贺海峰，2021）。而政务热线数据的引入，有利于政府从两个维度克服科层治理机制的弊端：其一，在政务热线系统中，民众诉求作为一项项任务单被按照属地和职能双重标准精准分配到具体的执行人，建立起一个清晰的权责链条；其二，在不改变既有权力结构的基础上，赋予属地部门“事项召集权”（孙柏瑛、张继颖，2019），提升行政效率。该制度设计有利于克服既有的“条块”矛盾，特别是一些复杂事项超出作为“块块”的属地部门的职权范围，需要“条条”职能部门配合的情况。
最后，治理数据的体制嵌入与驱动。政务热线数据嵌入科层体制的切入点在于其提供了具有民生导向的政绩考核指标。一方面，党的十八大以来，国家高度重视民生保障工作，保障和改善民生被摆在更加突出的位置，政务热线数据中的民生导向指标在一定程度上形塑了地方政府的行为偏好；另一方面，政务热线数据能够进行集中于特定时间段的投诉问题排序，投诉发生属地排名和投诉指向部门排行。政务热线数据的处理结果和评估结果还涉及了解决率和满意率的属地和部门排列，其具有可测量、可观察、可比较的特征（周黎安，2007），并能与压力型体制特征相匹配，因此其构成了当前地方政府行动的制度约束和动力来源。
（三） 循数决策：科学配置治理资源
基于真实的民生数据，政府进行科学化决策体现为三个方向：一是问题导向的数据挖掘，指依据民众通过政务热线反映的问题对数据展开深度解读，强调依据民众的问题逻辑进行新的归类处理，并在归类处理的基础上提出跨属地和跨部门的综合治理方向。这既包括涉及多个乡镇（街道）的地域组合型综合治理，也包括涉及多部门协同工作的问题领域如民生问题、物业问题等。二是多维判断的主题深化，指根据政务热线所提示的线索展开进一步的数据分析工作，并试图从中得到重要的治理提示和政策启发。比如，对投诉者数据的深入发掘，可以得到投诉者的特征素描，包括私利敏感者、公益热心人、情绪发泄者，也可考虑到沉默观望者的存在并尝试从其他信息源解读其需求；还有，对投诉问题的深入分析，可以发现更精准的难点堵点所在。例如，北京市生态环境部门根据街道（乡镇）空气质量排名情况，有意选取排名靠后的 10 个街道（乡镇）进行“点穴式”专项检查行动，发现了疑难问题的“点位”所在。三是逻辑延伸的决策关联，指在数据分析中引入政治学、行政学和公共管理学的理论知识和最新发现，结合政务热线数据进行分析和判断，从而对时间序列的治理问题可以进行预测研判，对危机问题进行预警监测，对问题序列的深层涵义可以进行探讨研究。五、政务热线数据的技术赋权：对数据进行回应治理
政务热线数据是政府治理的数据资源，更是政府需要及时有效回应的民众诉求。随着一系列回应制度的建立和实施，如网络问政平台、市民热线等渠道的形成，政府对公众需求的精准定位、及时应对，以及基于社会数据进行决策辅助成为大势所趋（孟天广，2021）。例如，北京市12345政务服务便民热线配合以“街乡吹哨，部门报到”的基层治理机制调整，以数据流打通体制内外、层级之间、条块之间的信息壁垒，实现信息采集、汇集和通达的高效性，克服科层制信息不畅。同时，通过适度调整街道办事处的治理权限与考核机制，提升响应速度和办事效率；通过对“吹哨者”“吹哨内容”和“听哨者”三个端点的扩容与赋权，实现需求—解决—反馈治理循环中的有效社会动员和体制激励（江文路、张小劲，2021），从而实现以公众诉求驱动政府治理的目标。具体来说，政务热线数据的技术赋权得以贯彻主要通过以下四个方面的路径。首先，完善治理结构，形成“上级政府—基层政府—社会”的治理体系。不同于其他政府回应公众的方式，在“接诉即办”的改革背景下，基于政务热线的政府回应体现出四项独特且重要的特征，包括即时性、便捷性、亲和性和有效性（孟天广、黄种滨、张小劲，2021），它不仅仅是一种信息技术，更引发了治理结构的调整，形成了“上级政府—基层政府—社会”的三元互动。其中，上级政府扮演管理者的角色，设定政务热线的响应率、解决率和满意率为激励机制；公众作为信息供给者、服务消费者和外部监督者（冯川，2021）；基层政府是在上级政府监督的条件下对民众诉求进行回应。这种治理结构的调整在一定程度上赋予了公众改变政府议程设置的权利，通过技术与治理之间鸿沟的弥合，缩减了基于权力理性的国家偏好与基于日常生活的公众偏好之间的张力。对政务热线数据的分析发现，真正依靠政务热线以及其所提供的基本公共服务的主要是低收入群体，在这个意义上来讲，政务热线无疑具有普惠性质。
其次，优化治理流程，公众诉求与评价嵌入治理全过程。我国的行政体制优势在于能够将体现国家意志的宏观战略与体现政府官员个人意志的微观策略相结合，既能够对干部行为构成制度约束，也能够对其施加足够的制度激励。这种体制的结构性特征体现为横向的政治晋升锦标赛制度与纵向的行政发包体制相结合，而压力型体制能够实现指标治理有效性的关键在于经济发展的国家意志转化为可测量、可比较的考核指标，形塑了地方政府的行为偏好，激发了官员的能动性（周黎安，2018）。进入新时代，国家战略更加突出民生导向，这也就意味着国家意志转化为政府官员个人意志的连接指标也要相应变化，但社会治理的衡量难度远大于经济发展，设置怎样的指标来实现有效的激励和有效的治理是关键。北京市的“12345”政务服务便民热线从两个方面有效回应了这个难题：一是“12345”直接来源于民众的日常生活场景，直接回应民众的民生诉求；二是作为衡量治理绩效指标的“响应率”“解决率”“满意率”，将复杂的、难以量化的社会治理绩效全面呈现出来。
基于政务热线数据的“响应率”“解决率”“满意率”的描述性统计结果，未来的政务热线系统还有更进一步的改革空间。“响应率”“解决率”“满意率”三项基本描述性指标分别指向基本指标、客观评价指标和主观评价指标，其中，响应率已经构成了政府日常运转的常规工作，解决率体现了地方政府的客观治理能力，而满意率则体现了当地民众对治理绩效的主观评价。将这三项指标结合进行分析则又会带来更深入的理解与认知。例如，结合投诉率与满意率进行分析（如图3所示），可以对治理成效进行类型划分，大体上可以将归类为亮点、难点、堵点和拐点，并可以进一步分为“大治大愈”“小治小愈”“久治难愈”“大治初愈”的不同情形。通过对政务热线数据的比对分析，可以发现哪些治理的难题得到初步缓解、哪些难题得到根本扭转，还有哪些难题仍然没有得到解决。
图3 政务热线数据“满意率”与“投诉率”的治理成效评价图
再次，改善服务方式，关注民情与回应民意并重。政务热线数据分析特别强调民情感知和民意感知，特别是通过综合数据的处理来发现问题和感知问题。民情感知是指百姓面临的危难事和困难事；民意感知是指造成舆情事件的百姓的揪心事和烦心事。其中所包含的逻辑功能具有零散信息的整合、低弱信息的放大、隐蔽信息的提示和噪声信息的过滤等。在这方面，政务热线数据的优势在于其超过了传感数据、遥感数据和监控数据，为城市治理提供了具有温度的数据。结合解决率和满意率进行分析，能够找到客观治理绩效与主观治理评价之间的差异。根据相关数据显示，2018年北京市“12345”数据反映出满意率高于解决率，也就是说存在超过10%的诉求事项并未得到客观上的解决，但是依然获得了群众主观上的满意评价。这类诉求事项多是公共基础设施、交通规划等需要多部门协作并进行长时间的政策实践的事项，这显然超出了政务热线考核对于响应时限的要求和规定。但这类诉求事项依然能够获得群众的满意评价，说明群众的满意评价依据是多样的，如对其进行耐心的政策讲解、采取亲民规范的沟通方式让其感知政府部门的重视等都能够提升其主观满意度。
换言之，政府在回应公众诉求的过程中不仅要秉持着问题导向，也须关注公众的主观感受。公众满意可以分为 “公共品物态转化型满意”和“个体认知转化型满意”两种类型（冯川，2021）。后一种满意是提高公众获得感、提升社会和谐程度、化解社会矛盾的关键。一方面，对于接受派单的基层政府来说，一些诉求因为超出了其权限、落实周期较长等，很难在客观上得到迅速解决；另一方面，通过对政务热线数据分析发现，诉求人可以从“诉求目标”与“诉求动因”两个维度将其分为“公益热心型”“暂时观望型”“私利敏感型”“情感发泄型”，这就需要政府针对不同的诉求人类型使用不同的回应策略，通过加强政策宣传、制度释疑、情感疏导、价值引导等方式促使诉求人转变观念和认知，同时在回应的过程中加强用语的规范性、表达的亲和性。
最后，突破被动回应，预判治理与主动施策兼顾。从治理过程来看，政务热线系统的运作是政府对民众诉求的被动回应，而政务数据的积累给政府进行“未诉先办”的主动施策与预判治理提供了可能性。从北京市的“未诉先办”改革来看，主要有两种主要形式：一是政府针对民众密集反映的问题，以问题为导向进行重点观察、摸排，从而找出问题产生的根本原因，寻求对问题的彻底解决，减少因同一问题造成的重复投诉；二是增强风险意识，延伸政府治理触角，对可能存在的问题隐患进行排查，及时进行防范和化解。实践中，基层政府与社区组织发挥其能动性，形成了一系列正式与非正式的行动策略，例如依据政务数据分析得出的重点问题，安排社区协管员重点巡逻排查；依据政务数据分析得出的问题的季节性规律，安排相关职能部门提前防范；建立起渗透性和延展性更强的“楼门长—居民小组—社区”的社区行动框架，实现社区内部居民诉求解决小循环。
六、总结与讨论
数据治理是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要手段，政府生产和存储的数据越发受到重视。作为政府感知社情民意的“传感器”和政府部门间的协同枢纽，政务热线拥有及时、准确、海量的公众咨询和诉求数据，有着强烈的数据治理需求，也面临着广泛的问题和挑战，具有较强的代表性和典型性，是研究政府部门数据治理现状与问题的一个重要载体（郑跃平等，2020）。政务热线数据是政府数据治理当中较为特殊的数据类型，是公众主动生成且具有社会基础和民生倾向的数据，是政府进行科学治理的数据资源，数据背后的公众诉求又是政府需要回应的治理对象。不同于既有研究着眼于政务热线系统宏观作用的理论分析，抑或着眼于其微观作用的行为主义研究，本文以政务热线数据的性质、特征与功能为切入点，将其界定为需要政府积极回应的全新治理对象和可以为政府提供治理效能的全新治理资源，进而从两个维度系统论述了数据治理促进政府治理的两个机制：技术赋权——基于政务热线数据的治理结构的完善；技术赋能——基于政务热线数据的治理过程的优化。无论从国家战略设定还是理论研究的预期走向来看，持续深化数据要素在治理中的关键作用显得越发重要，目前实践与理论还有很大的发展空间，基于此，本文提出三个方面的政策建议：首先，深入挖掘数据价值，持续释放数据原力。政府数据治理不仅关注政府自身数据，更加关注与治理过程相关的数据；不仅关注政府数据的管理效率，还要关注政府数据的治理效益（黄璜，2018）；不仅关注如何对数据进行治理，还要关注如何用数据进行治理。这就要求政府在挖掘数据价值方面做好三项工作：其一，加强数据生产与管理，既要对政府掌握的社会和公共服务数据进行管理和分析，还要重视政府与市场、社会互动而产生的大量民情民意数据；其二，细化数据生产和分析环节，对政府治理过程和环节进行分解，确保全过程、全领域和全要素的数据生产和管理；其三，促进政务热线数据与其他治理要素的联动性，将其与人口、经济、土地、环境等多领域、多类型、多来源的数据结合起来分析，提升政府数据分析能力与水平，持续释放数据原力。
其次，坚持创新数据治理，精细调试治理制度。在政务热线数据驱动政府数据治理的现代化进程中，既需要研究政务热线数据本身的数据特性，又需要研究数据适用于政府治理的制度性调整，唯有如此才能真正发挥政务热线数据的价值，不断缩小技术与治理之间的鸿沟，实现政府治理转型与提升。从政治学理论来说，这实际上是以数据治理推进政府治理。政务热线数据的应用有助于突破过去的部门壁垒、信息孤岛和数据烟囱，避免层级报告的偏差、实地考察的高成本。然而要真正实现精细化的治理、科学化的治理，还需要根据政务热线数据特性与功能做出针对性的制度调试。一方面，进一步设置精细化的政务热线指标体系，避免“一刀切”的指标考核制度，消除制度激励超越基层政府承载限度现象，让政务热线指标背后的民众诉求与评价成为政府体制持续运转的首要动力；另一方面，贯彻落实全过程人民民主，以政务热线系统的良性运转丰富全过程人民民主内涵，优化政务热线系统业务流程，增加民众参与社会治理的机会，提升基层社会动员水平，不仅让民众成为信息提供者、服务消费者、外部监督者，还要让其成为治理参与者和问题解决者，以提升社会参与活力和行动力。
最后，乘势打造数字政府，不断提升治理水平。政务热线数据驱动的技术赋权与技术赋能是政府治理由电子政务阶段转型为数字政府阶段的重要标志，以文件数据化、办公电子化、服务便利化为特征的电子政务具有典型的技术化特征，而以数据系统化、决策科学化、施策精准化为特征的数字政府则更具系统性和理念化特征，是全新治理理念和治理技术综合作用的结果。在打造数字政府的过程中，需要政府转型为国家治理的协调者，引领构建政府—市场—社会多元治理格局，在解决政府内部数据整合问题之后，加强政府与市场、社会之间的数据共享。在此基础上，进一步提升基于数据的治理效能，实现以数感知社会，特别是提升国家应对和处理社会危机和自然灾害等突发事件的反应速度和应对效率；实现依数治理，充分发挥数据连接民众诉求与政府偏好的作用，促进数据和业务、线上与线下的融合协同；实现循数决策，根据真实的数据和科学的分析来配置资源，改善政府提供公共服务的水平、质量与效益，加强对政府施政决策的评估与监督。
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Promoting Government Governance through Data Governance: "Technology Energization" and "Technology Empowerment" Driven by Government Affairs Hotline Data
ZHANG Xiaojin CHEN Bo
Abstract：The application of government affairs hotline system is an important approach of government data governance.Analyzing and using government affairs hotline data is the key to the realization of "technology energization" and "technology empowerment".Based on the definition of the concept, basic characteristics,attributes and functions of government affairs hotline data, this paper systematically discusses the mechanism of data governance promoting government governance.This paper argues that the government affairs hotline data is generated by the public's active participation, which is not only a new data source for the government to "governing with data", but also a new responding target of "governing the data".The government has embedded digital technology into the bureaucracy to promote the reconstruction of governance structures and business processes.Through the "data-based" perception, governance and decision-making, the government has had high efficiency in responding to public demands and been able to provide effective incentives for the bureaucracy and the scientific allocation of public resources, so as to realize the technology energization of scientific governance by government affairs hotline data.Taking the response rate, resolution rate and satisfaction rate of government affairs hotline data as indicators, the government has established a governance system of "high-level government–grassroots-level government–society", integrating public demands and evaluation into the whole process of governance, in order to realize the technology empowerment of the government responding to governance by government affairs hotline data.
Keywords: Data governance, Government affairs hotline data, Technology energization, Technology empowerment
【作 者】张小劲：清华大学政治学系教授、博士生导师；陈波：北京外国语大学国际关系学院政治学系讲师、硕士生导师。
⋆基金项目：北京市社科基金青年项目“首都功能定位与户籍制度改革研究”（项目编号：19ZGC012）；国家社会科学基金社科学术社团主题学术活动资助项目“智慧社区建设与社区服务智慧化研究”（项目编号：21STA043）。
来源： 中国社会治理研究会微信公众号
